Ofte fokuserer man på den enkelte arbeidssøkers kompetanse eller
motivasjon eller på arbeidsgivernes fokus på lønnsomhet og
produktivitet som forklaringer på manglende arbeidslivsdeltakelse. Men
kan det være slik at selve det systemet som skal bistå den enkelte til
å få en individuelt tilpasset arbeidsrettet bistand i seg selv
representerer en hindring for å nå dette målet?
Styring forutsetter at det er en tydelig forbindelse mellom de
målene som skal nås og de midlene som velges. Hvis målet er å øke
arbeidslivsdeltakelse hos brukerne, og det offentlige og
tiltaksapparatet er virkemidler for å nå dette målet, så må det være en
forbindelse mellom hva som foregår her og hva man ønsker å oppnå. Ut
fra modellen skulle man anta at det var en klar rolle- og ansvarsdeling
mellom de ulike aktørene som inngikk i oppgavekjeden basert på kunnskap
om hva som virker for hvem, og som kunne kontrolleres i
etterkant.
Slik er det imidlertid ikke.
For det første skal regelverkene knyttet til tiltak og
inntektssikring ivareta flere hensyn på en gang. Mens de vurderingene
som ligger til grunn for tildeling av arbeidsrettede tiltak skal
fokusere på den enkeltes muligheter og ressurser, så skal de
vurderingene som ligger til grunn for inntektssikringen være knyttet
til sykdomsvilkåret. Å vurdere om noen kan arbeide, og å vurdere om de
har en rett til inntektssikring er veldig ulike oppgaver. Siden
folk må ha noe å leve av er det lett at fokuset på pengene får større
oppmerksomhet enn fokuset på arbeidsmulighetene, særlig hvis veileder
har mye å gjøre.
For det andre kan arbeidsdelingen mellom de som bestiller og de som
utfører tjenestene være uklar. I utgangspunktet er det å avklare
og følge opp brukere kjerneoppgaver for NAV-kontorene. Som følge av
stor arbeidsbelastning har kontorene i stor grad benyttet seg av
muligheten til å kjøpe slike tjenester på markedet. En konsekvens av
dette er at tiltaksleverandørene ofte vet mer om brukeren enn det
veilederne på NAV-kontoret gjør. I tillegg kjenner leverandørene ofte
bedre til de tiltakene brukerne skal henvises til enn veilederne. Dette
gjør at leverandørene ofte er de som sitter på kompetansen til å
bestille tjenester.
For det tredje reises det spørsmål om kvaliteten på det arbeidet
både NAV-kontorene og tiltaksleverandørene gjør. For
tiltaksleverandørene kan det se ut som veilederne på NAV-kontorene gjør
arbeidsevnevurderinger uten at det er gjort noen kartlegging av
arbeidsevnen, at behovsvurderingen er dårlig dokumentert, og som følge
av dette at kvaliteten på henvisningene og bestillingene blir for
dårlige. På grunn av stor arbeidsbelastning henviser veilederne
for å bli ”kvitt brukerne for en periode”, og manglende kvalitet på
henvisningene gjør at ”det er hipp som happ hvor brukerne havner”, som
kunnskapsrike aktører uttrykker seg. For tiltaksleverandørene
innebærer dette mye usynlig ekstraarbeid, særlig fordi de måles på hvor
lang tid søkerne er i systemet, og på antall formidlinger. For
NAV kan det derimot se ut som tiltaksleverandørene ”strekker varigheten
av tiltakene”, de bruker dem opp til maksgrensene noe som kan føre til
innelåsing og manglende formidlingsfokus. Dette forsterkes av at
tiltakene både skal gi varig tilrettelagt arbeid, drive arbeidstrening
og få folk ut i arbeid.
Endelig er det ingen enighet verken blant fagfolk eller politikere
om hvilken type organisering som er best egnet for å organisere
relasjonen mellom staten og tiltaksleverandørene. Skal man øke
innslaget av konkurranse, eller skal man øke innslaget av samarbeid og
nettverksstyring, eller skal NAV-kontorene selv produsere disse
tjenestene? I dag forfølger man alle strategiene på en gang. Man
konkurranseutsetter avklarings- og oppfølgingstjenester, gir samtidig
forhåndsgodkjente bedrifter anledning til å levere disse tjenestene,
samtidig som man gjør forsøk med insourcing av de samme
tjenestene.
På denne måten avviker praksis fra den modellen for effektiv styring
som vi skisserte innledningsvis: Målene er flere og motsetningsfylte.
Det er ingen klar arbeidsdeling mellom bestiller og utfører. Kvaliteten
på arbeidet varierer, og mange andre forhold enn kvalitet, for eksempel
behovet for å bli kvitt saker, ligger til grunn for beslutningene som
fattes. I tillegg opererer man med flere og motsetningsfylte
styringsmodeller på en gang, det offentlige skal produsere tjenestene
selv, man konkurranseutsetter dem eller anskaffer dem fra skjermet
sektor. Slik finner vi ingen tydelig mål middel tenkning, med tette
koblinger mellom de ulike aktørene som inngår i dette systemet.
Mer enn en tydelig formell struktur ser vi et organisert anarki.
Det kjennetegnes av usikkerhet om hvem som deltar i
beslutningsprosessene, hva som betegnes som de viktige
problemstillingene og hva som skal anses som gode løsninger. Resultatet
er økt kompleksitet og en uoversiktlig, tvetydig og lite forutsigbar
situasjon, hvor de som skal styre, veilede og bruke systemet ikke
forstår annet et fragment av det som foregår, og hvor egeninteressen
til ulike aktører kan få sterkt gjennomslag.
På denne måten kan hjelpeapparatet selv bli et hinder for
måloppnåelse. Spørsmålet er hvordan det er mulig å designe et slikt
system slik at det blir et virkemiddel for oppgaveløsning, mer enn for
vilkårlighet og egeninteresse? Og mens vi tenker på dette kan det
være en trøst eller dypt urovekkende, som man ser det, at nærmest
uavhengig av konjunkturer og organisering så går 4 av 10 til stønad
uten jobb, 4 går til jobb, mens 2 forsvinner ut av
registrene.
Innlegget bygger på rapporten
”Nødvendig differensiering eller overlappende tiltak?
Evaluering av avklarings- og oppfølgingstiltak i NAV
av Knut Fossestøl, Pål Børing og Ingebjørg Skarpaas.
AFI rapport 13/2012
